*** Desde la mitad de 1985, el gobierno central intentó cambiar sus políticas respecto a las ZEE, lo cual causó repercusiones drásticas en la inversión extranjera, el crecimiento de las zonas, y del propio país y sus habitantes regresó rápidamente a su idea original al ver y comprender las consecuencias de sus actuaciones y creó diferentes variantes de ZEE.

*** Desde 1984 a 1988, se establecieron 14 nuevas ZEE con enfoque tecnológico en ciudades costeras, y en 1988 toda la Provincia de Hainan fue declarada como una ZEE.

***En 1992, se crearon otras 35 ZEE tecnológicas, extendiendo la presencia de las ZEE hacia tierra adentro.

*** En 1988 y 2006, respectivamente, toda la Nueva Área de Pudong en la ciudad de Shanghái y toda la Nueva Área de Binhai en el municipio de Tianjin fueron declaradas ZEE.

Por: Javier D. Briceño, Abogado

El comienzo: De la Revolución Comunista a la Política de Puertas Abiertas

Aunque su lugar exacto en los ránquines de crecimiento sea cuestionado, es innegable que la República Popular de China se ha posicionado dentro de las economías más grandes del mundo. Pero esto no sucedió de la noche a la mañana; China no se construyó en un día. Poco después de la Segunda Guerra Mundial, en 1949, la Revolución Comunista se consolidó en China para crear un entorno prácticamente cerrado al exterior.

Pero todo comenzó a cambiar en 1976 con la muerte de Mao Zedong, expresidente de China, de su Partido Comunista, de la Comisión Militar Central y de otras entidades.

Al año siguiente, en 1977, Deng Xiaoping entró al poder y trajo consigo cambios en la política económica. El mensaje era claro: China comenzaría a abrir sus puertas al exterior.^[1] Y si bien había sectores conservadores que temían el retorno del capitalismo, quienes propusieron y desarrollaron este cambio respondieron a las críticas indicando que el nuevo sistema para la atracción de la inversión se enfoca en asegurar la soberanía estatal de China.^[2] Aunque podría preguntarse, ¿qué método se implementó para liberalizar el mercado en un Estado donde la ideología comunista estaba tan enraizada?

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La respuesta se dio a conocer en 1979 cuando se adoptó la Política de Puertas Abiertas, conforme a la cual China comenzaría a experimentar con las zonas económicas especiales (“ZEE”). Las ZEE son áreas geográficas dentro del territorio de un país en donde las reglas de negocios son distintas a las existentes en su régimen ordinario; principalmente en temas como inversión, comercio internacional, aduanas y tributación.^[3]

En su libro Cómo China se volvió capitalista, el nobel en economía de 1991, Ronald Coase, detalla que las ZEE en las Provincias de Guangdong y en Fujian eran más que simples parques industriales para empresas orientadas a la exportación.

Las ZEE proporcionarían todos los servicios educativos, comerciales, legales y gubernamentales necesarios para apoyar el éxito de la manufactura y el comercio. Así, en las zonas especiales, un parque industrial estaría unido a un distrito científico y de investigación, un distrito residencial, un distrito comercial y un distrito gubernamental. Una vez completada, cada zona especial sería una entidad económica totalmente equipada y autosuficiente^[4].

Zonas costeras o marítimas de China como Shenzhen, Zhuhai y Shantou en Guangdong y Xiamen en Fujian fueron designados como ZEE.^[5] El autor Guocang Huan definió al modelo chino de ZEE de la siguiente forma: «La tasa del impuesto de sociedades es [menor] en las ZEE [que] fuera de ellas. Dentro de las ZEE, […] hay poco control político por parte del [gobierno]; en su lugar, los tecnócratas y los inversores extranjeros desempeñan el papel principal en el proceso de toma de decisiones.

La política ya no es el hecho más importante a la hora de determinar la contratación, los salarios, las primas y los ascensos. Más bien, estos se determinan en gran medida por la educación y las habilidades de los empleados. Los gestores de las ZEE tienen plena responsabilidad en la toma de decisiones sobre la producción y la comercialización, y no tienen que seguir el plan del gobierno.

Los precios están determinados por la oferta y la demanda, y están directamente relacionados con el mercado internacional.»^[6]

Las ZEE iniciales comenzaron a aplicar las facultades que el Estado chino les había otorgado. Al poco tiempo superaron las expectativas. Entre 1980 y 1984, el crecimiento económico de China fue de casi un 10% por año. Por su parte, bajo esas mismas consideraciones, Shantou creció un 9%, Xiamen lo hizo en un 13%, Zhuhai creció un 32% y, el caso más destacado, Shenzhen creció a un 58% por año.^[7]

Para 1984, esas cuatro zonas especiales atrajeron el 26% del total de la inversión extranjera directa de China y para 1985, éstas habían logrado atraer más de $1,170 millones de dólares en inversión extranjera directa.^[8] A pesar de su historia, es innegable que China ha tomado una actitud liberal en relación con la inversión extranjera.

No obstante, el gobierno chino Desde la mitad de 1985, el gobierno central intentó cambiar sus políticas respecto a las ZEE, lo cual causó repercusiones drásticas en la inversión extranjera, el crecimiento de las zonas, y del propio país y sus habitantes regresó rápidamente a su idea original al ver y comprender las consecuencias de sus actuaciones y creó diferentes variantes de ZEE.

Desde 1984 a 1988, se establecieron 14 nuevas ZEE con enfoque tecnológico en ciudades costeras, y en 1988 toda la Provincia de Hainan fue declarada como una ZEE.

Posteriormente, en 1992, se crearon otras 35 ZEE tecnológicas, extendiendo la presencia de las ZEE hacia tierra adentro. En 1988 y 2006, respectivamente, toda la Nueva Área de Pudong en la ciudad de Shanghái y toda la Nueva Área de Binhai en el municipio de Tianjin fueron declaradas ZEE. China entendió, al parecer, que una expectativa tan ambiciosa requiere de un período suficientemente amplio de tiempo para poder alcanzarse.^[9]

El adjetivo «especial» en las zonas económicas especiales fue perdiendo su peso con el paso del tiempo, pues China siguió creando centenas de ZEE, todas con diferentes variaciones y especialidades.

Para el 2010, en adición a las ZEE originales, se habían agregado en China otras 69 ZEE tecnológicas, 54 ZEE de alta tecnología, 15 Zonas Francas y 61 Zonas de Procesamiento para Exportación, entre otras. Los datos más recientes indican que existen más de 1,227 ZEE en China. En el sitio web https://www.openzonemap.com/ pueden visualizarse las más de 5,000 ZEE alrededor del mundo^[10].

El caso de Shenzhen y la autonomía en las zonas económicas especiales

El caso de Shenzhen como una ZEE ha sido destacado en diversas ocasiones. El éxito de esta zona demostró los esfuerzos de la República Popular de China para superar la pobreza y el subdesarrollo.^[11]

Y si bien esta idea no nació en China, ellos implementaron un giro innovador en la misma. China otorgó autonomía a sus ZEE. El éxito de Shenzhen motivó a las autoridades del país a aumentar su autonomía para que esta ciudad tuviese el permiso de experimentar con cualquier regulación que pudiese vitalizar la economía.^[12]

La población de Shenzhen creció de 25 mil habitantes en 1978 a más de 20 millones en 2018. La Bolsa de Valores de Shenzhen tiene una capitalización de $2.5 billones de dólares y es la octava más grande del mundo. En 38 años, el PIB de Shenzhen se multiplicó por 2,152 veces y en el 2021 alcanzó un PIB de $475.42 mil millones de dólares, con un crecimiento anual del 22.4% y un PIB per cápita de $27,074 dólares^[13].

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«Lo especial de la ZEE de Shenzhen reside en su facultad legislativa, que sigue siendo su ventaja institucional más conspicua.», manifestó en el 2012 el Secretario del Comité de Shenzhen del Partido Comunista Chino, Wang Rong^[14].

Gracias a la autonomía otorgada a Shenzhen, la zona pudo crear un ambiente amigable para la inversión, incluyendo la simplificación administrativa, desnacionalización de una porción de las empresas estatales, se realizó la primera subasta de derechos de desarrollo urbano de la tierra, la separación de las funciones comerciales de las entidades gubernamentales, se estableció un régimen de compra de vivienda para las personas de la clase trabajadora, un mayor énfasis en el sistema legal y la elección democrática de las personas que dirigen las fábricas, la creación de la primera Bolsa de Valores de China en 1990, entre otras.^[15]

La autonomía que recibió Shenzhen fue paulatinamente otorgada a otras ZEE. Las cuales ahora tienen la potestad para implementar leyes y reglamentos municipales siguiendo las líneas básicas de las leyes y reglamentos nacionales, establecer las tasas y estructuras fiscales locales, y gobernar y administrar estas zonas.

Posteriormente, se otorgó a las ZEE chinas la facultad para modificar las leyes y reglamentos nacionales. Esa discrecionalidad les permitió una mayor libertad a la hora de aplicar las nuevas políticas y las medidas de desarrollo que se consideraban necesarias para vitalizar la economía, e ir recogiendo buenas prácticas que ya habían funcionado en otros lugares.

En materia laboral, por ejemplo, las ZEE pueden regular los salarios mínimos y la seguridad social, y fueron las primeras en establecer un mercado laboral libre y robusto. Las empresas que operan dentro de las zonas pueden suscribir contratos laborales ejecutables, con límites de duración específicos, pueden despedir a los empleados no cualificados o de bajo rendimiento, entre otras cosas. Estos factores fueron fundamentales para atraer la inversión y los talentos adecuados.^[16] Además, las ZEE gozan de la autonomía para permitir que universidades prestigiosas establecieran sus campus dentro de la zona, en aras de fomentar la educación vocacional y la investigación industrial.

Siembra y cosecha: Los últimos datos^[17]

A pesar de los debates y monólogos de la clase política, académica y empresarial, las ZEE han sido parte crucial de lo que llevó a la República Popular de China a alcanzar el desarrollo. En ellas se puso a prueba exitosamente la economía de mercado y se han convertido en modelos a seguir para el resto del país.

Según el Banco Mundial, desde la adopción de la Política de Puertas Abiertas en 1978 hasta el 2008, el PIB de China creció a un ritmo anual del 9 %, su porcentaje en el PIB mundial creció del 1% en 1980 a casi el 6.5 % en 2008, y su PIB per cápita pasó de $193 a $3,263 dólares. Para el 2007, las ZEE nacionales aportaron el 22 % del PIB de China, el 45 % de la inversión extranjera directa y el 60 % de las exportaciones. Se calcula que las ZEE han creado más de 30 millones de puestos de trabajo, incrementado los ingresos de los agricultores en un 30 % y han acelerado la industrialización, la modernización agrícola y la urbanización^[18].

En el 2010, China superó a Japón como la segunda economía más grande del mundo y en el 2017, China superó a los Estados Unidos de América y se convirtió en la economía más grande del mundo medida en PIB a valores de paridad de poder adquisitivo (“PPA”), el cual superó los $30.07 billones de dólares PPA en el 2022. 

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En un periodo de tan solo 40 años, más de 800 millones de personas salieron de la pobreza extrema en China. En 1978, el 97.5% de la población china vivía en pobreza extrema, pero gracias a la apertura económica y la proliferación de ZEE las tasas de pobreza extrema se redujeron a un 49.8 % en el año 2000, a 10.2 % en el 2012 y a 3.1 % en el 2017. Para el 2018, China anunció la eliminación por completo de la pobreza extrema, manteniendo niveles bajos de pobreza relativa (entre 13 % y 16 %)^[19].

A pesar de la incertidumbre inicial, las autoridades chinas estaban decididas a crear cambios. Con esta determinación surgió un macroentorno estable y favorable a la reforma y a las nuevas políticas de puertas abiertas para evitar que la oposición política y los contratiempos temporales socavaran el proyecto económico de liberalización, impulsado por las ZEE.

En 1992, Deng Xiaoping realizó una gira por el sur de China para confirmar el éxito de las ZEE. Durante su gira, Deng manifestó que “¡Hacerse rico es glorioso!”, impulsando así una ola y cultura de emprendimiento en China; asimismo, denotó su pragmatismo al comentar sobre la compatibilidad entre las reformas de libre mercado y el modelo socialista, afirmando que “No importa si el gato es blanco o negro, lo que importa es que cace ratones”.

En ese momento, Deng enfrentaba una gran oposición de sus rivales políticos, pero él demostró claramente su compromiso con las reformas orientadas a sacar a su población de la pobreza a través del mercado. Algunos le llamarán capitalismo, otros, como la propia administración de Shenzhen, lo definirán como una brillante demostración de socialismo con características chinas.^[20] Lo cierto es que el nombre que se le dé parece insignificante cuando vemos los resultados: lo importante es que la gente tenga una mejor calidad de vida. Hoy se cosechan los beneficios del esfuerzo visionario de China con sus zonas económicas especiales.

[1] Wong, K. Y. (1987). China’s Special Economic Zone Experiment: An Appraisal. Geografiska Annaler: Series B, Human Geography, 69(1), 27-40. Disponible en: https://doi.org/10.1080/04353684.1987.11879532.

[2] Stoltenberg, C. D. (1984). China’s Special Economic Zones: Their Development and Prospects. Asian Survey, 24(6), 637-654. Disponible en: https://doi.org/10.2307/2644396.

[3] Farole, T. (2011). Special Economic Zones in Africa: Comparing Performance and Learning from Global Experiences (Illustrated). World Bank Publications. Disponible en: https://doi.org/10.1596/978-0-8213-8638-5.

[4] Pg 62

[5] Yeung, Y. M., Lee, J. & Kee, G. (2009). China’s Special Economic Zones at 30. Eurasian Geography and Economics, 50(2), 222-240. Disponible en: https://doi.org/10.2747/1539-7216.50.2.222.

[6] Huan, G. (1986). China’s Open Door Policy, 1978-1984. Journal of International Affairs, 39(2), 1–18. Disponible en: http://www.jstor.org/stable/24356571.

[7] Yeung, Y. M., Lee, J. & Kee, G. (2009). China’s Special Economic Zones at 30, op. cit.

[8] Wong, K. Y. (1987). China’s Special Economic Zone Experiment: An Appraisal. op. cit.

[9] Ibídem.

[10] United Nations Publications. (2019). World Investment Report 2019: Special Economic Zones. United Nations. Disponible en: https://unctad.org/system/files/official-document/wir2019_en.pdf.

[11] Yeung, Y. M., Lee, J. & Kee, G. (2009). China’s Special Economic Zones at 30, op. cit.

[12] Zhu, J. (1996). Denationalization of urban physical development: The experiment in the Shenzhen Special Economic Zone, China. Cities, 13(3), 187-194. Disponible en: https://doi.org/10.1016/0264-2751(96)00005-4.

[13] https://www.metropolis.org/sites/default/files/resources/the_story_of_shenzhen_2nd_edition_sep_2019_0.pdf

[14] Feng, Y. (2017). Examining Legislation in China’s Special Economic Zones: Framework, Practice and Prospects. Disponible en: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3227916

[15] Yeung, Y. M., Lee, J. & Kee, G. (2009). China’s Special Economic Zones at 30, op. cit.

[16] Zeng, D. Z. (2012). China’s Special Economic Zones and Industrial Clusters: Success and Challenges. 1 – 44, 3 (Lincoln Institute of Land Policy, Working Paper No. WP13DZ1 Disponible en: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2261_1600_Zeng_WP13DZ1.pdf.

[17] Para éste capítulo, la información del artículo citado previamente ha sido de suma importancia. En algunos párrafos me tomo la libertad de hacer meras traducciones a su contenido.

[18] https://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/Event/Africa/Investing%20in%20Africa%20Forum/2015/investing-in-africa-forum-chinas-special-economic-zone.pdf

[19] https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/37727/9781464818776.pdf?sequence=4&isAllowed=y

[20] http://www.sz.gov.cn/en_szgov/aboutsz/profile/content/post_10219406.html.